Po co Unii Europejskiej te zmiany traktatów?

Równo 10 dni po polskich wyborach parlamentarnych, czyli 25 października 2023 r. komisja ds. konstytucyjnych Parlamentu Europejskiego przegłosowała raport o zmianach unijnych traktatów. Nie jest to jakiś tam sobie trzeciorzędny dokument. Przeciwnie – wspomniany raport jest projektem zakładającym wręcz fundamentalne zmiany w sposobie funkcjonowania Unii Europejskiej. W przeciwieństwie do wielu poprzednich podejść pod „Stany Zjednoczone Europy” nie mamy tym razem zbyt wielu wielkich słów ani szumnych zapowiedzi. Odwrotnie. Autorzy raportu działają jakby dobrze znali stare rosyjskie powiedzenie o tym, że „tisze jediesz, dalsze budiesz”.

Formalnie pretekstem do tych zmian w unijnych traktatach jest zacieśnianie przez UE współpracy z krajami tzw. Bałkanów Zachodnich, Mołdawią oraz Ukrainą. Ale przy okazji tego otwierania się Unii na ściślejszą współpracę z sąsiadami dostajemy tu posunięcia idące de facto niemniej daleko niż wiele poprzednich dużych Eurotraktatów. Takich jak choćby ten z Nicei (2001), Lizbony (2007) czy Eurokonstytucja (2004), która ostatecznie nie weszła w życie. A może nawet i dalej.

Zmiany w traktatach

Sednem zmian wyłożonych w liczącym 120 stron raporcie PE jest znaczące okrojenie możliwości przeciwstawiania się niechcianym rozwiązaniom przez demokratyczne rządy państw członkowskich, które znajdują się w opozycji wobec tzw. europejskiego mainstreamu. Nazwanie rzeczy po imieniu nastręcza tu niestety trudności podobnych do chwytania gołymi rękami śliskiego węgorza. Kłopot polega bowiem na tym, że według oficjalnie obowiązującej opowieści coś takiego jak „główny nurt europejskiej polityki” w ogóle… nie istnieje. Oficjalnie Unia jest przecież rządzona w sposób doskonały – w zgodzie z postpolityczną wiarą w możliwość faktycznej eliminacji wszelkiego politycznego czy ideowego sporu. Według tej narracji w unijnej układance instytucjonalnej wszystkie różnice interesów, światopoglądów i potencjałów zostały wszak już dawno przegadane i uwzględnione w procesie decyzyjnym. A więc politycznie zneutralizowane. Wskutek czego ostateczne działania w trójkącie Parlament Europejski – Komisja Europejska – Rada Europejska nie powinny być w zasadzie ani krytykowane, ani podważane. Wyrażają przecież autentyczną wolę Europy i jej mieszkańców. A każdy, kto uważa inaczej jest szkodnikiem i wrogiem integracji kontynentu.

Logiczne? Ujmujące swą prostotą? Do pewnego stopnia tak. I trudno się dziwić, dlaczego w ten właśnie sposób o tym, co dzieje się w Europie myśli bardzo wielu Europejczyków (w tym również i Polaków). Ale jednocześnie ten sposób myślenia nie bardzo odpowiada na potrzeby nowych czasów z trzeciej dekady XXI w. Nie uwzględnia bowiem ani odmiennych wizji przyszłości eurointegracji, ani nie wyciąga wniosków z tego, co mówią (coraz liczniejsi) krytycy obecnego modelu działania UE. Zamiast faktycznego reformowania Unii mamy więc coraz bardziej zacięte konserwowanie liberalnego status quo. To oczywiście wynik wygodnych przyzwyczajeń – wygodnych zwłaszcza dla krajów „starej Unii”, które nie bardzo potrafią sobie wyobrazić, że mogłyby się podzielić władzą z kimkolwiek. Ani z rozmaitymi rodzimymi „populistami”, którzy coraz głośniej mówią im (we Francji, w Niemczech, we Włoszech) „posuńcie się i podzielcie władzą”. Ani też z krajami, które dołączyły do eurointegracji w wyniku jej rozszerzania na Wschód, takimi jak choćby Polska – tak mocno – stawiająca się w ostatnich latach euroestablishmentowi.

Liberalne euroelity są dziś niewolnikami przeszłości. A konkretnie tego, że przez pierwszych kilka dekad eurointegracja faktycznie działała w sposób bardzo wygodny i naturalny dla bogatego Zachodu. Było to możliwe z dwóch powodów. Po pierwsze, aż do ustanowienia Unii Europejskiej w latach 90. XX w., współpraca europejska dotyczyła dość wąskiego zakresu zagadnień i odbywała się przy zachowaniu fundamentalnej zasady subsydiarności – głoszącej, że tam, gdzie to możliwe, ostateczna decyzja powinna należeć do państw narodowych. W tamtych czasach euroestablishment, złożony z politycznych nominatów oraz korpusu urzędników, świecił zaś – co najwyżej – światłem odbitym od demokratycznych rządów krajów tworzących „Europę Ojczyzn”.

Była jeszcze druga strona tego samego zjawiska. Początkowo elity polityczne i parlamentarne krajów tworzących „starą Unię” faktycznie składały się niemal w stu procentach z mieszanki „starych dobrych partii” tworzących polityczny establishment powojennego Zachodu. Główny spór toczył się tam zazwyczaj pomiędzy partiami centroprawicowymi (najczęściej chadecją) oraz socjaldemokracją. Z liberałami w roli języczka u wagi. Z czasem (lata 70. XX w.) pejzaż ten został uzupełniony o ugrupowania odwołujące się do ideologii ekologiczno-zielonej. Ten krajobraz polityczny odtwarzał się także na poziomie unijnym w Parlamencie Europejskim, który był zdominowany przez dwa dominujące bloki polityczne (chadeków i socjaldemokratów) od samego początku swojego istnienia. Ale uwaga! Wyraźny trend ostatnich lat polega na tym, że poparcie dla nich sukcesywnie spada. Jeszcze w wyborach w 1999 r. Europejska Partia Ludowa (czyli chadecy) miała blisko 40 proc. poparcia. Zaś socjaldemokraci prawie 30 proc. W ostatnich wyborach w 2019 r. oba establishmentowe eurougrupowania zgarnęły w sumie niecałe 40 proc. To ważny refleks istotnego i szerszego procesu, polegającego na tym, że liberalny mainstream w Europie jest od lat w odwrocie. Na horyzoncie zaś dawno już pojawili się konkurenci pragnący podważyć ich długoletnią dominację.

Odpowiedź starego liberalnego nurtu na to ich starcze słabnięcie jest od lat ta sama. To tzw. wielka koalicja. Przejawia się ona w coraz ściślejszym sojuszu chadeków (zwanych też czasem ludowcami), socjaldemokratów, liberałów i zielonych. Siłą tej wielkiej koalicji była i nadal jest przewaga strukturalna. Tworzone przez nich „rodziny partyjne” zdołały na przykład zassać sporą część politycznej energii, która pojawiła się w Unii wraz z kolejnymi rozszerzeniami UE na wschód o – już w tej chwili – 13 krajów. W samych „rodzinach” dominacja starej Unii jest oczywiście olbrzymia i niepodważalna. W końcu EPL czy S&D (Sojusz Socjalistów i Demokratów) to bloki, do których „nowi” członkowie z biedniejszych krajów zostali „doproszeni” i wiadomo, kto jest tu gospodarzem, a kto ciągle gościem. Owszem, podejmowane bywają wysiłki mające na celu zamazywanie tej dominacji niemieckich, holenderskich czy francuskich chadeków albo socjaldemokratów. Odbywa się to na przykład poprzez wciąganie do kierownictwa najbardziej spolegliwych przedstawicieli „Wschodu” – to przypadek Donalda Tuska, stojącego przez krótką chwilę na czele unijnej chadecji. W niewielkim (lub prawie żadnym) stopniu nie przekłada się to jednak na uwzględnianie specyficznego wschodnioeuropejskiego punktu widzenia przez EPL czy S&D. Koniec końców wciąż pozostają one wehikułami forsowania takiej optyki spraw europejskich, która odpowiada interesom i wrażliwości obywateli starej Unii. Nieważne czy mówimy o twardych tematach energetyczno-klimatycznych, czy też o ideologicznej „nadbudowie”.

Złudne wyobrażenia

Cały ten mechanizm tworzy wygodne (wygodne znów dla elit) złudzenie, że „wielka koalicja” reprezentuje całość interesu zjednoczonej Europy i tak samo dobrze interes Berlina czy Paryża, jak i Częstochowy albo Timiszoary. Ale to tylko złudzenie, podgryzane coraz mocniej przez znacznie słabsze wyniki, jakie partie „wielkiej koalicji” notują w kolejnych eurowyborach, w którym stale tracą pole na rzecz tzw. populistów. Tak na Zachodzie, jak i na Wschodzie kontynentu.

Różnica pomiędzy unijnym modelem politycznym a tym, co znamy z normalnej parlamentarnej demokracji na poziomie krajowym, jest jednak zasadnicza. W „normalnym” parlamentaryzmie (choćby w Polsce albo innym dowolnym kraju demokratycznym w UE) nikt nie odmawia opozycji jej miejsca w systemie. Opozycję można przegłosować. Ale się jej nie zignoruje – zaś każdy kto tak robi naraża się na argument braku poszanowania prawideł demokracji. Tymczasem na poziomie UE opozycja jest w zasadzie pozbawiona głosu. Na poziomie Europarlamentu partie spoza „wielkiej koalicji” uważane są (w najlepszym wypadku) za niepotrzebne. A częściej nawet wręcz za szkodliwe i antyeuropejskie. Establishment totalnie ignoruje to, co mają do powiedzenia, a liberalna opinia publiczna, stojąca po stronie elit, nie widzi w tym fakcie najmniejszego problemu dla demokracji. Dobrze to widać na przykładzie podejścia do najnowszej próby rewizji traktatów. Na pięciu posłów sprawozdawców pilotujących reformę czworo to przedstawiciele Niemiec. Piątym jest były premier Belgii – liberał Guy Verhofstadt. Dokument – po procedowaniu w Europarlamencie – trafi zapewne w końcu do Rady Europejskiej. A tam zacznie się wokół niego przeciąganie liny na poziomie międzyrządowym. Jego autorzy nie ukrywają nawet specjalnie tego, że chcą wykorzystać okienko możliwości, jakie otworzy się po zmianie rządu w Polsce.

Na poziomie UE opozycja jest w zasadzie pozbawiona głosu. Na poziomie Europarlamentu partie spoza „wielkiej koalicji” uważane są za niepotrzebne

Zasadnicze ograniczenia

Co propozycje Europarlamentu oznaczają w praktyce? Po pierwsze, niosą ze sobą ograniczenie prawa weta państw członkowskich w wielu ważnych kwestiach, w których funkcjonowała do tej pory zasada jednomyślności (np. w temacie opodatkowania oraz w relacjach zewnętrznych UE). A to oznacza, że blokowanie niechcianych rozwiązań stanie się z perspektywy krajów małych i średnich bardzo utrudnione, a w wielu przypadkach wręcz niemożliwe. Dla przykładu Europa Wschodnia – dziś licząca 13 państw – musiałaby przemówić jednym głosem – bo tylko wtedy może doprowadzić do odrzucenia spornej kwestii w ramach głosowania według tzw. większości kwalifikowanej.

Po drugie, nowy traktat to pójście o krok dalej w przesuwaniu kompetencji od krajów członkowskich do Komisji Europejskiej. Dla przykładu kwestia klimatyczna miałaby się stać wyłączną kompetencją Brukseli. Z kolei w tematach takich jak energetyka, sprawy zagraniczne i obronne, ochrony granic zewnętrznych UE (w tym także wznoszonej na nich infrastruktury) podział kompetencji między Unię a kraje ma zostać przesunięty znów o kilka kroków dalej na korzyść wspólnoty. W dziedzinach takich jak zdrowie publiczne, polityka przemysłowa albo edukacja w miejsce dotychczasowej wyłącznej kompetencji krajów członkowskich UE ma się pojawić współdecydowanie z Unią.

Po trzecie, uproszczone mają zostać procedury karania i przywoływania do porządku krajów, które prowadzą politykę –zdaniem UE – niezgodną z „unijnymi wartościami”.

Zmiany te są oczywiście przedstawiane i reklamowane jako… nic nowego pod słońcem. Ot, logiczna oraz naturalna konsekwencja koncepcji „wiecznie zacieśniającej się Unii”. Zgodnie z takim sposobem myślenia Unia Europejska w sposób jak najbardziej oczywisty zmierza w kierunku postępującej federalizacji. To naturalne jak „siła ciążenia” albo jak to, że po zimie musi nastać wiosna.
W rzeczywistości sprawa jest dużo bardziej skomplikowana. Unijny główny nurt prze w kierunku stale zacieśniającej się integracji pomny przepowiedni Waltera Hallsteina, niemieckiego profesora prawa międzynarodowego. Głosiła ona, że eurointegracja jest jak… rower. Dopóty znajduje się on w ruchu, dopóty trudno mu się wywrócić. Ale jak się zatrzyma, to… zaraz upadnie. Tak samo jest z eurointegracją. Ciągle musi rozszerzać swoje kompetencje. Hallstein stał w latach 1957–1968 na czele komisji EWG (poprzedniczki UE). I takie właśnie myślenie o Europie pod wieloma względami zadomowiło się już wówczas w Brukseli. Pozostaje ono żywe do dziś.

Zwiększenie roli Niemiec

Hallstein symbolizuje też jeszcze jeden fakt dotyczący eurointegracji. Fakt, który bywa często dyskretnie chowany za parawanem europejskości. Trudno jednak nie dostrzegać tego, że wśród kluczowych architektów tego, czym jest dziś Unia Europejska, znajdziemy bardzo wielu Niemców. Oczywiście można ten fakt zamazywać twierdząc, że każdy, kto go dostrzega jest pożałowania godnym germanofobem. Jeśli przyjrzymy się jednak sprawie zupełne na chłodno, to widać przecież doskonale, że rola Niemiec w budowaniu eurointegracji jest nie do przecenienia.

Dowodów nie musimy nawet szukać w czasach Hallsteina czy jego politycznego patrona Konrada Adenauera. Znajdziemy ich w bród w okresie zupełnie niedawnym. Mniej więcej w latach 90. XX w. zjednoczone Niemcy (jedyny kraj Europy, który tak znacząco zwiększył swoją populację w ostatnim trzydziestoleciu) dokonały fundamentalnej reorientacji swojej wizji eurointegracji. Jako najludniejszy (teraz już zdecydowanie) kraj UE Berlin stał się głównym orędownikiem tzw. demokratyzacji UE. Czyli takiego wzmacniania tych organów Unii, które pochodzą z bezpośrednich wyborów. Powstała w ten sposób unijna legislatywa miała (poprzez Komisję Europejską) kontrolować eurobiurokrację. Zmniejszając (a docelowo usuwając) prawo weta dające – zdaniem Berlina – zbyt duże wpływy i możliwości blokowania ich planów przez mniejsze kraje członkowskie. Forsowanie tego planu zaczęli jeszcze SPD i Zieloni w czasach rządu Gerharda Schrödera i Joschki Fischera. Ten ostatni otwarcie wręcz marzył o roli pierwszego prezydenta Zjednoczonej Europy. Obaj panowie poprzestali jednak na gadaniu. I dopiero ich następczyni powoli, ale skutecznie i nie zrażając się niepowodzeniami zaczęła pchać Europę w kierunku faktycznego superpaństwa. Tą następczynią była oczywiście Angela Merkel – polityczna czempionka traktatu lizbońskiego.

Jednym z efektów tamtych procesów było wprowadzenie zasady (zastosowanej po raz pierwszy w wyborach do Europarlamentu w 2014 r.), że paneuropejskie partie idą do eurowyborów ze swoim tzw. „spitzenkandidatem”. Czyli – z niemiecka – z najlepszym kandydatem do szefowania Komisji Europejskiej. Jednocześnie niemieccy politycy zadbali o to, by nadawać ton w kierownictwie głównych europejskich ugrupowań. Już w wyborach w 2014 r. kandydatem Socjalistów i Demokratów (S&D) był polityk SPD Martin Schulz. W 2019 r. Europejską Partię Ludową (EPL) do boju prowadził Bawarczyk Manfred Weber. Ostatecznie jednak kompromisową kandydatką na szefową Komisji okazała się… też Niemka – Ursula von der Leyen. Nominacja bliskiej współpracowniczki Angeli Merkel na szefową unijnej egzekutywy i biurokracji była ważnym sygnałem. Niemcy już się nie chowają i wykładają karty na stół. Jako największy i najsilniejszy gospodarczo kraj zjednoczonej Europy chcą mieć swoich przedstawicieli na kluczowych stanowiskach. I potrafią dopiąć swego.

Od kilkudziesięciu lat innym kluczowym zwolennikiem dalszego zacieśniania eurointegracji jest europejska plutokracja i wielki kapitał

Europejska plutokracja i wielki kapitał

Ważnym kontekstem tego samego procesu była też gospodarka. Trzeba bowiem pamiętać, że od kilkudziesięciu lat innym kluczowym zwolennikiem dalszego zacieśniania eurointegracji jest europejska plutokracja i wielki kapitał. Z ich perspektywy stworzenie wspólnego rynku miało w zasadzie same plusy. Doprowadziło bowiem do likwidacji szeregu barier i regulacji, które wcześniej nie pozwalały firmom niemieckim, francuskim czy holenderskim na swobodne przekraczanie granic państwowych. W warunkach UE jaką znamy od lat 90. XX w. ich możliwości poruszania się po kontynencie w poszukiwaniu tańszych środków produkcji, pracy, niższych podatków czy korzystniejszych regulacji są w zasadzie nieograniczone. Ukoronowaniem  tego procesu było wprowadzenie wspólnej waluty euro, która wyeliminowała ogromną część ryzyka kursowego i zapewniła najsilniejszym przedsiębiorstwom ogromne możliwości podbijania konkurencyjnych rynków. Drugą stroną tego medalu było oczywiście znaczące ograniczenie faktycznych możliwości prowadzenia polityki gospodarczej przez demokratycznie wybranych polityków. A także znaczne utrudnienie krajom słabiej rozwiniętym nadganiania bogatszych partnerów, z którymi łączy ich wspólny pieniądz. W tym kontekście rację należy przyznać tym wszystkim ekonomistom, którzy dowodzili, że Unia Europejska ostatnich trzech dekad to projekt idealnie i wręcz podręcznikowo wpisujący się w neoliberalizm.
Dalsze pogłębianie poruszającej się po takich koleinach eurointegracji nie daje zbyt wielu nadziei na przełom. I to pomimo składanych codziennie – ale niestety pustych – deklaracji o superpostępowym charakterze współczesnej UE. Proponowany teraz przez PE kierunek zmian traktatowych to doskonały przykład tego typu myślenia. Nie jest on nakierowany ani na wsłuchiwanie się w różnorodność opinii czy punktów widzenia, ani na pielęgnowanie odmiennych wizji UE, z czego – jak uważa wielu historyków – zjednoczona Europa zawsze czerpała swoją niesamowitą siłę.

Niepokorna Warszawa

Trudno też oprzeć się wrażeniu, że wśród najważniejszych katalizatorów najnowszego podejścia pod „Stany Zjednoczone Europy” kluczową rolę odgrywają konflikty Brukseli z najbardziej niepokorną z europejskich stolic ostatnich lat, czyli z Warszawą. Polska była w tym czasie tym krajem, którego opory nie raz i nie dwa pokrzyżowały plany liberalnemu euroestablishmentowi. Dobrym przykładem był (jest) głośny Pakiet Fit For 55. Ambitny i brzemienny w skutki projekt rozwiązań uderzających w konkurencyjność, bezpieczeństwo energetyczne i ład społeczny wielu państw członkowskich (zwłaszcza z „nowej Unii”). Komisja Europejska forsowała go (i forsuje nadal) na zasadzie gotowania żaby. I – mówiąc szczerze – pewnie, gdyby nie opór Polski, to „Fit For 55” by im się udało przeforsować i pakiet już by obowiązywał. Koszty były jednak duże, a nasz kraj ściągnął na siebie gniew i nienawiść Brukseli.

Przy okazji doszło też do dotknięcia jednego z najczulszych miejsc integracji europejskiej. Gdy jesienią 2021 r. polski Trybunał Konstytucyjny zaczął orzekać o nadrzędności prawa polskiego nad prawem unijnym, Bruksela zareagowała paniką. Luksemburski szef dyplomacji Jean Asselborn mówił wtedy, że „Polska igra z ogniem” i że bez „nadrzędności prawa unijnego Unia Europejska jaką znamy nie będzie mogła istnieć”. Inni mówili wręcz o „prawnym Polexicie”. Strach, że oto inni mogliby pójść w ślady Polski i że w Europie może otworzyć się debata o tym, gdzie bije serce europejskiej demokracji, przerażała euroestablishment. I nadal przeraża.
To stworzyło kontekst, w którym presja na zmianę rządu w Warszawie stała się pierwszoplanową potrzebą. A najnowsze podejście pod reformę traktatów to po prostu logiczna konsekwencja tego samego procesu. Chodzi zatem o taką zmianę reguł gry, które uniemożliwią podobne „bunty” w przyszłości. Liberalne elity rządzące Unią nie chcą bowiem rozmawiać o innym niż zacieśnienie i federalizacja modelu przyszłości kontynentu. I są zdeterminowane, by odebrać inaczej myślącym środowiskom w Europie możliwości mieszania w ich planach.

Kluczowe pytanie brzmi: czy tego samego chcą obywatele i obywatelki Europy?